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【中院】关于保山法院行政审判工作的调研报告
发布日期:2017年07月11日 20:37  浏览:  字体:   作者:李术尤  来源:  打印正文

行政审判是人民法院三大审判之一,但长期以来,由于公民、法人和其他组织对民告官的心理畏惧,以及法院对审理行政案件存在的畏难情绪,行政案件受理数长期在低位徘徊,基本保持在个位数的水平,这对法院行政审判力量配置、队伍建设,甚至是工作的重视程度,都造成了一定的影响。在党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后,中央全面深化改革领导小组制定并颁布了《关于人民法院推进立案登记制改革的意见》,最高人民法院也制定出台了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》,于2015年5月1日起正式在全国法院实行立案登记改革,要求“有案必立,有诉必理,保障当事人诉权”,经全国人大常委会修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》也于同日起实施,修改后的行政诉讼法从法院对行政诉讼的受案范围、立案程序、消极立案的责任追究都做了全新的规定,法院行政案件受理数较之前有了较大幅度增长,案件类型也较之前有了明显增加,这对法院行政审判工作提出了新挑战。特别是在当前司法体制改革的大背景下,应如何合理规划和发展行政审判工作,也给我们提出了一个新课题,为及时总结行政审判工作经验,找准存在问题,科学谋划保山法院今后的行政审判工作,今年4月由我带队与行政庭负责同志一道,对全市法院行政审判工作进行了专项调研。  

一、2014年以来保山法院行政审判工作情况  

2014年至2016年3年间,保山两级法院共受理一审行政诉讼案件248件,非诉行政执行案件379件,中级法院受理二审行政案件82件,非诉行政执行复议案件7件。工作呈现出一下特点:  

1、立案登记改革后,案件数量明显上升  

2014年全市法院受理一审行政案件55件,而且在之前很多法院行政案件的受理数也基本保持在个位数,在2015年立案登记改革后,当年受理一审行政案件为92件,上升67.3%,中院2014年受理一审行政案件10件,2015年受理一审行政案件25件,上升150%。2014年受理二审行政案件15件,2015年受理二审行政案件42件,上升180%。案件数量较前些年明显上升。  

2、案件所涉及领域多元化、案件类型多样化  

所受理的案件按行政管理领域划分(行政赔偿除外)涉及资源、城乡建设、治安、信息公开、劳动与社会保障,按涉及行政管理范围分类,涉及土地行政管理77件,占案件总数的31%;涉及林业行政管理29件,占案件总数的12%;涉及其他资源管理3件,占案件总数的1%;涉及公安行政管理47件,占案件总数的19%;涉及城市规划5件,占案件总数的2%;涉及房屋征收16件,占案件总数的6%;涉及房屋登记8件,占案件总数的3%;涉及劳动和社会保障20件,占案件总数的8%;涉及水利3件,占案件总数的1%;涉及工商行政管理2件,占案件总数的1%;涉及食品、药品2件,占案件总数的1%;涉及政府信息公开13件,占案件总数的5%;涉及其他行政管理领域16件,占案件总数的6%。按行政行为种类分类,涉及行政许可3件,占案件总数的1%;行政确认38件,占案件总数的15%;行政登记77件,占案件总数的31%;行政处罚54件,占案件总数的22%;行政强制4件,占案件总数的2%;行政征收与补偿25件,占案件总数的10%;行政撤销4件,占案件总数的2%;行政不作为23件,占案件总数的9%;行政给付3件,占案件总数的1%;其他行政行为10件,占案件总数的4%。较过去而言案件所涉及的领域更加多元化、案件类型更加多样化  

3、依法行政水平进一步提高,行政机关败诉率呈现逐年下降的趋势  

2014年至2016年所受理的248件一审行政案件中,经审理判决撤销行政机关作出的行政行为、要求重新作出行政行为或者履行法定义务的案件为47件占19%,判决行政行为违法,但不判决撤销或者经做工作在诉讼过程中行政机关改变被诉行政行为,原告撤回起诉38件,占15.3%。受理的非诉行政执行案件379件,裁定不予执行或者建议行政机关撤回申请59件,占15.6%。与2015年相比,行政机关败诉案件呈现逐年下降趋势。以中院为例,2015年受理一审行政案件25件,其中判决撤销行政行为及责令行政机关重新作出行政行为的案件就为17件,占68%,2016年受理一审行政案件30件,判决撤销行政行为或者责令行政机关重新作出行政行为及履行法定职责的案件为7件,占23%,较上年下降了33个百分点。一定程度地反映出了行政机关依法行政水平得到了进一步提高。  

4、重视程度进一步加强,行政首长出庭应诉制度得到落实  

《行政诉讼法》明确规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”,但长期以来行政机关负责人出庭应诉工作几乎是空白。近年来,在法院的推动和行政机关的重视下,行政机关负责人出庭应诉制度得到进一步落实,以市政府黄晓副市长为代表的行政首长作为市级行政领导第一例出庭应诉的案件,为行政首长出庭应诉做出了表率,进一步促进了行政机关负责人出庭应诉工作。  

5、法院依法独立审判得到体现,行政干预现象不再突出  

由于法律明确规定了行政诉讼案件的审级,以县级以上地方人民政府为被告的案件由中级法院作为一审管辖,所以行政干预问题并不是那么突出。但是对当前涉及棚户区改造实施过程中的一些行政行为,法院在审理过程中存在担心判决不当,会对党委政府中心工作造成影响,还有抬头不见低头见,怕得罪行政机关的顾虑,使得在作出裁判时有点缩手缩脚,从而花大量的精力和时间进行协调。虽然这不是普遍现象,但影响到了法院在人民群众心目中的形象。总的来说,近几年在行政审判过程中,保山两级法院始终坚持了依法独立审判的原则,在审理过程中坚持以事实为依据,以法律为准绳,行政机关较高的败诉率就是例证。  

5、机构健全,行政审判专业力量得到巩固  

全市两级法院均设立了审理行政案件的专门机构—行政审判庭,配备了专门的行政审判法官9名,法官助理5名,书记员5人名。其中中3名员额法官、1名法官助理、2名书记员,隆阳区法院2名员额法官、1名法官助理、1名书记员,腾冲市法院1名员额法官、1名法官助理,龙陵县法院1名员额法官,施甸县法院1名员额法官、1名法官助理、1名书记员,昌宁县法院1名员额法官、1名法官助理、1名书记员。  

6、结合实际,司法责任制改革工作得到有效落实  

随着司法责任制改革工作的推进,特别是法官员额制度的落实,全市两级法院都组建了专门的审判团队,中院组建了专门的行政审判团队,除行政庭3名员额法官外,将分管副院长及入额的研究室主任编入行政审判团队,参加案件审理,使行政审判团队员额法官达5名,占中院44名员额法官总数的11.4%,是全市法院员额法官配置最多的法院,施甸、昌宁法院保持了原行政审判庭架构不变,腾冲、龙陵法院将行政审判法官编入民商事审判团队,隆阳区法院则编入综合审判团队。中院行政审判团队除审理行政案件和国家赔偿案件外,还承担了部分民商事二审案件的审理工作,施甸、昌宁法院行政庭除办理行政案件外,也承担了其他审判工作任务。隆阳、腾冲法院则实行民商事、行政案件轮流分案。在司法责任制改革过程中,两级法院紧密结合自身实际,将行政审判工作纳入改革的整体部署来统一安排统一推进。  

二、存在的困难和问题  

虽然这几年来行政审判工作取得了一定的成绩,但也存在着一些突出的问题,具体表现在:  

1、案件总数偏少,个别法院对行政审判工作的重视程度不够  

虽然在2015年后行政案件受理总量有了较大幅度的上升,但相对于民商事和刑事审判案件受理数量而言,则没有可比性。也是由于案件基数小的原因,使得有的法院对行政审判工作的重视程度不够,而对行政案件审理的政策性强、法律关系复杂和社会关注度高等因素考虑得不充分,没有把行政审判放到与民商事审判、刑事审判同等重要的位置来抓,从而造成了工作实际与发展要求不相适应的问题。  

2、行政审判队伍不适应改革要求,案件质量不高的问题依然存在  

由于有的法院对行政审判工作的重视程度不够,让行政审判法官产生了被边缘化的危机感,一些行政法官主观上不愿意长期在行政审判岗位工作,导致了行政审判队伍的不稳定,加之对审判力量配置因素的考虑,个别法院一人庭的现象仍然存在,特别是在法官员额制度改革后,很多法院将行政审判法官编入了其他审判团队,实行轮流分案制度,一些从来没有承办过行政案件的法官也在办理行政案件,一定程度上影响了案件质量。以中级法院2016年受理的29件二审行政案件为例,发回重审2件,改判4件,占20.7%,特别值得一提的是在二审审理过程中,经过二审法院协调行政机关改变行政决定或者与行政行为相对人达成协议,当事人撤回上诉的案件就为13件,这一定程度反映出了一审法院在审理过程中细心和认真程度不够,主观能动性发挥不好,还存在就案办案的现象。行政审判案件质量问题不容乐观。  

3、当事人诉讼能力不强,增加了案件审判的难度  

在修改后的《行政诉讼法》和立案登记制实施后,过去很多长期通过信访形式反映问题的当事人选择了诉讼的形式来寻求解决争议,由于所诉事项时间间隔较长,法律关系复杂,加之有的当事人年事已高,而且不委托专职律师代理诉讼,对于诉讼请求表达不清楚,对于证据要件把握不到位,诉讼能力不强。有的当事人不了解行政审判解决纠纷的方式,诉讼请求中夹杂着民事诉讼请求,有的对诉讼目的期望值过高,希望通过司法程序使问题得到彻底解决,需要法官花大量精力进行诉讼指导,导致开庭审理耗时较长,以及平均结案时间较其他案件过长的问题;另一方面,虽然行政机关领导出庭应诉工作已迈出了步伐,但行政领导出庭率偏低,很多是象征意义大于实际意义,而且基本上是副职出庭,更多的是委托工作人员和律师出庭。由于工作人员对行政行为作出的程序和过程不了解,加之缺乏诉讼知识和应对能力,既不利于查明事实,也不利于有效发挥庭审功能,一定程度的增加了审判的难度。  

4、工作中主动性不够,在总结指导方面还存在差距  

近3年中院所受理的行政案件,行政机关败诉率和二审改判、发回重审率都在20%以上,其中2015年行政机关败诉率更是高达50%以上,这一方面说明行政机关的依法行政水平还有待于进一步提高,一方面也反映出了行政机关应诉能力需要加强。还有就是法院对行政审判的经验总结不及时,对带有普遍性的个案案例的分析解剖和向行政机关进行推送指导不到位。行政机关败诉的案件主要集中在土地、林地确权和工伤行政确认等案件上,分析原因主要是行政机关作出确权处理决定的主要证据不足、对相关的司法解释的理解和适用上存在一定误区等。需要法院进一步总结审判工作经验,加强对行政机关依法行政工作的指导。还有对个别涉及权属关系的行政案件,有的当事人既提起行政诉讼,要求撤销行政机关的登记行政行为,同时又提起民事诉讼,要求利害关系人返还财产、停止侵权,在这种行政、民事案件交叉的情况下,是以民事法律关系为基础法律关系,还有以行政法律关系为基础法律关系,法院内部和上下级法院之间认识都不统一,这也给案件处理带来了困难。在面对一些比如起诉拆迁公告等类型的涉众型案件或者个案判决结果可能会影响其他案件处理的案件时,如何平衡法律效果与社会效果,也经常使案件审理陷入僵局。虽然《行政诉讼法》规定除行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件外,人民法院审理行政案件不适用调解,但对审理后认为行政机关行政行为确实存在违反法定程序、认定事实不清、证据不足的案件,在下判前大都采取协调的形式,协调行政机关主动撤销或者变更行政行为,以使原告自动撤回起诉,由于协调所用时间过长,一定程度上导致了行政审判案件周期较其他类型案件过长。等等。  

三、对今后保山法院行政审判工作的建议  

1、提高认识,高度重视行政审判工作  

刑事、民事、行政审判共同构成了我国三大审判,人民法院通过行政审判依法保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,这对促进行政机关依法行政,实现依法治国,有着极其重要的意义。但由于在我国行政诉讼起步晚,加之诉讼对象是行政机关,也就是民间所说的“民告官”,存在着人民群众不知道怎么告和担心告不赢的原因,长期以来行政诉讼案件一直在低位徘徊,在2015年以前保山各法院受理的案件基本是个位数,所以带了来部分法院对行政审判工作的重视不够。但我们要清醒的看到,随着公民法律意识的进一步提高,以及法律规定的进一步完善,修改后的《行政诉讼法》进一步扩大了人民法院受理行政诉讼的范围,并且严格要求法院要做到“有案必立,有诉必理”,行政诉讼案件的上升是一个必然的趋势,同时由于行政审判监督行政机关依法行使职权的职能所在,一些案件的诉讼主张和诉讼结果往往涉及一个社会群体,社会关注度高,而且判决结果对行政机关今后如何处理类似问题,起着司法指导的作用,这就更要求我们要高度重视行政审判工作。  

2、主动作为,强化司法指导和审级监督作用  

人民法院审理行政诉讼案件,除监督行政机关依法行政外,还要积极发挥好主观能动性,依法支持和维护行政机关合法的行政行为,通过审判促进行政机关提高依法行政的能力。一是要通过开展法制宣传活动,组织开展庭审观摩等形式,强化法律宣传工作,提高行政机关和行政相对人的法律意识和法律水平。二是要对带有普遍性的问题进行调研,分析问题的成因,有针对性的提出司法建议和意见,帮助行政机关改进工作。三是要对经典案例进行剖析,特别是对行政机关败诉较多的案件,找准原因,以案情分析通报或者行政审判白皮书的形式,向党委政府和相关行政机关进行推送,帮助行政机关提高依法行政水平,统一认识分歧,防止发生在同一个地方跌倒的问题。四是要进一步完善行政领导出庭应诉制度,通过向行政机关负责人直接送达出庭通知书,定期通报行政机关负责人出庭情况,建议人大常委会制定行政机关负责人出庭应诉的有关规定等形式,督促行政机关负责人出庭应诉,改善“告官不见官”的局面。以此同时,发挥好审级监督的作用,加强对基层法院的业务指导,采取对发回重审和改判案件,在下判前与一审承办人沟通,判后回访,定期不定期的开展调研座谈,听取基层法官的意见建议以及组织专题培训等多种形式,帮助基层法院行政审判法官提高业务素质和办案水平。  

3、大胆创新,积极推进司法改革  

要主动将行政审判工作融入司法体制改革的整体工作中来谋划和推进,紧密结合保山实际合理布局行政审判改革工作。前面已经做过分析,虽然行政诉讼案件逐年上升,但短期内案件总量较小的格局不会改变。而面对大量的刑事、民商事和执行案件,目前的员额法官在繁重的审判任务面前已捉襟见肘。但发展的要求,需要我们有一支懂行政审判业务的专业法官队伍,同时为防止地方保护主义,保证法院能够依法独立行使审判权,建议对保山法院行政诉讼案件进行集中管辖改革尝试,可以考虑将基层法院受理的一审行政诉讼案件,指定隆阳区法院统一管辖,或者采取分片管辖形式,即将龙陵县法院受理的行政诉讼案件,指定腾冲市法院管辖,将施甸县、昌宁县法院受理的行政诉讼案件,指定隆阳区法院管辖。龙陵县、施甸县、昌宁县法院暂不办理行政诉讼案件,待案件上升到一定幅度时再恢复办理。中院行政审判团队可与审判监督团队合并,在行政诉讼案件总数不多的情况下,同时承办部分刑事及民商事案件,在保持队伍稳定的同时,也平衡员额法官的审判任务工作量。同时,进一步加强司法救助工作,协调司法行政机关建立对困难群众和弱势群体的法律援助制度,为请不起律师的困难群众和弱势群体指定律师代理诉讼,提高其诉讼能力和权益保护水平。  

四、积极有为,认真做好行政审判工作  

一是要进一步加强行政审判队伍建设,提升队伍素质。一定要高度重视行政审判人才的培养和储备工作,在队伍建设过程中注意人员的结构和梯次搭配,保证行政审判工作后继有人。另外针对行政审判涉及的领域广、政策性强,需要对法律法规和政策条例进行认真学习研读的特点,要进一步加强学习和庭审技能培训工作,提高行政审判队伍的整体业务素质。二是要进一步提高案件质量,在依法保护行政相对人合法权益的同时,监督、支持行政机关依法行政。要加大司法公开力度,通过邀请人大代表、政协委员旁听案件审理,开展庭审直播,公开裁判文书,强化案件质量评查等形式,保证行政审判的案件质量。三是要依法审理好各类行政诉讼案件。要通过行政审判工作,依法纠正行政机关超越法定职责和违反法定程序的行政行为,监督行政机关切实履行好法定职责,依法保护行政相对人的合法权益。同时,对行政机关的合法的行政行为,要给予支持和肯定,支持行政机关依法行政。要正确处理好司法为民与服务大局的关系,做到法律效果、政治效果与社会效果的有机统一。要进一步加强行政诉讼协调工作,尽可能多的通过协调、和解方式来处理行政案件,促进行政和谐,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平与正义。